Libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (Parte II)

Procedimiento ante el Comité de Libertad Sindical y los interlocutores sociales

Función de la OIT en materia de libertad sindical

• La función de la Organización Internacional del Trabajo en materia de libertad sindical y de protección de la persona consiste en contribuir a la aplicación efectiva de los principios generales de la libertad sindical, que constituye una de las garantías primordiales para la paz y la justicia social. Al cumplir su responsabilidad al respecto la Organización no debe vacilar en discutir a nivel internacional casos cuya índole sea tal que afecten sustancialmente al logro de los fines y objetivos de la OIT según se exponen en la Constitución de la Organización, en la Declaración de Filadelfia y a los diferentes convenios relativos a la libertad sindical.
• En virtud de su Constitución, la OIT se ha creado en especial para mejorar las condiciones de trabajo y promover la libertad sindical en el interior de los diferentes países. De aquí resulta, que las materias tratadas por la Organización a este respecto no correspondan ya al dominio reservado de los Estados y que la acción que la Organización emprende a ese fin no puede ser considerada como una intervención en los asuntos internos, puesto que entra dentro del marco del mandato que la OIT ha recibido de sus miembros con miras a alcanzar los objetivos que le han sido asignados.
• El Comité recuerda que el objetivo de todo procedimiento instaurado por la Organización Internacional del Trabajo para el examen de los alegatos relativos a violaciones de la libertad sindical de trabajadores y empleadores es promover y asegurar el respeto de los derechos sindicales tanto de jure como de facto.
• La existencia del Comité se deriva de la obligación de respetar los principios fundamentales definidos en la Constitución y de la preocupación de los mandantes de la OIT por contribuir a la aplicación efectiva de los principios relativos a la libertad sindical.
• El propósito general del procedimiento especial del Comité de Libertad Sindical no es criticar o castigar a nadie, sino establecer un diálogo tripartito constructivo a fin de promover el respeto de los derechos sindicales de jure y de facto.
• Desde su creación en 1951, al Comité se le ha otorgado competencia para examinar quejas sobre alegadas violaciones de la libertad sindical, independientemente de que el país interesado haya ratificado o no los Convenios de la OIT.
• Las quejas ante el Comité pueden ser presentadas con independencia de que el país de que se trate haya o no ratificado los convenios sobre libertad sindical.
• El procedimiento del Comité puede ponerse en marcha en relación con Estados que no han ratificado uno o ninguno de los Convenios números. 87 y 98.
• El mandato del Comité consiste en determinar si una situación concreta desde el punto de vista legislativo o de la práctica se ajusta a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva derivados de los convenios sobre estas materias.
• Aunque recordó que las cuestiones de la representación de una organización en la Conferencia Internacional del Trabajo correspondían a la competencia de la Comisión de Verificación de Poderes de la Conferencia, el Comité procederá a examinar este caso sobre la base del párrafo 6 del artículo 26 bis del Reglamento de la Conferencia Internacional del Trabajo y cumplir con su mandato de analizar los aspectos relacionados con la libertad sindical planteados por la Comisión de Verificación de Poderes.
• Las quejas pueden interponerse no sólo en relación con actos del Gobierno sino también en relación con actos de cualquier autoridad pública o particular que cercene el ejercicio de los derechos sindicales.
• Aunque el recurso a las instancias judiciales internas, e independientemente de su resultado, constituya un elemento que ciertamente debe ser tomado en consideración y que el gobierno puede hacer valer, el Comité siempre ha estimado que, dado el carácter de sus responsabilidades, su competencia para examinar los alegatos no estaba subordinada al agotamiento de los procedimientos nacionales de recurso.
• El mandato del Comité no está relacionado con la Declaración de la OIT de 1998 la que prevé sus propias normas de seguimiento, sino que, más bien se deriva directamente de los objetivos y propósitos establecidos en la Constitución de la OIT.
• Es competencia del Comité determinar si los elementos probatorios facilitados a estos efectos resultan suficientes y hasta qué punto lo son; esta apreciación se refiere al fondo del caso y no puede fundamentar una decisión de inadmisibilidad a trámite.
• La aportación de pruebas en apoyo de los alegatos no siempre es fácil o posible en todo tipo de alegatos. Lo que es decisivo es la valoración de las pruebas presentadas (que se realiza cuando el Comité examina el caso), y que la existencia de un interés directo a nivel de admisibilidad viene acreditada en todo caso cuando las organizaciones querellantes alegan un incumplimiento más o menos general de las normas legales en materia de libertad sindical.
• Si bien siempre que examina una queja, el Comité tiene en cuenta la situación del país, atendiendo a factores como la historia de las relaciones del trabajo en la administración pública, el entramado social y el contexto económico, los principios de libertad sindical se aplican indistintamente y sin distingos a los países.

Ámbitos de competencia del Comité de Libertad Sindical

• Cuando leyes nacionales, incluidas aquellas interpretadas por tribunales superiores, vulneran los principios de la libertad sindical, el Comité siempre ha estimado que correspondía a su mandato examinar las leyes, señalar orientaciones y ofrecer asistencia técnica de la OIT para armonizar las leyes con los principios de la libertad sindical definidos en la Constitución de la OIT o en los convenios aplicables.
• El Comité ha solicitado en numerosas ocasiones que se modifique la legislación del país de que se trate. Las medidas concretas que han de adoptarse para aplicar dichas recomendaciones y el procedimiento interno que se ha de aplicar al respecto se dejan claramente a la discreción del gobierno interesado.
• El Comité ha estimado que cuando se le someten alegatos precisos y detallados relativos a un proyecto de ley, la circunstancia de que los mismos se refieran a un texto sin fuerza legal no es motivo suficiente para que no se pronuncie sobre el fondo de los alegatos presentados. El Comité ha considerado que en tales casos es conveniente que el gobierno y las organizaciones querellantes conozcan la opinión del Comité sobre un proyecto de ley antes de su adopción, dado que el gobierno, que cuenta con la iniciativa en la materia, puede introducir eventuales modificaciones.
• El Comité no tiene competencia para interpretar el alcance de las normas legales nacionales, que corresponde a las autoridades competentes nacionales y en último término a las autoridades jurisdiccionales.

Obligaciones fundamentales de los Estados Miembros en materia de derechos humanos y de derechos sindicales

• Cuando un Estado decide ser Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, acepta los principios fundamentales definidos en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia, incluidos los relativos a la libertad sindical.
• La adhesión de un Estado a la Organización Internacional del Trabajo le impone el respeto en su legislación de los principios de la libertad sindical y los convenios que ha ratificado libremente.
• La última responsabilidad para garantizar el respeto de los derechos de la libertad sindical corresponde al Gobierno.
• La libertad sindical constituye una de las garantías primordiales para la paz y la justicia social. Con ocasión de la Declaración sobre la Justicia Social de 2008, los Estados Miembros de la OIT se comprometen a respetar, promover y hacer realidad los principios y derechos fundamentales en el trabajo, prestando especial atención a la libertad sindical y al reconocimiento efectivo de la negociación colectiva, habida cuenta de que revisten particular importancia para el logro de los cuatro objetivos estratégicos del Programa de Trabajo Decente de la OIT.
• Todos los Estados tienen la obligación de respetar plenamente los compromisos asumidos con la ratificación de convenios de la OIT. Si bien la forma en que se garantiza la aplicación de un convenio ratificado de jure y de facto varía de un Estado a otro debido al régimen constitucional y jurídico interno, no se puede cuestionar el fundamento de dicha obligación.
• El Gobierno tiene la responsabilidad de velar por la aplicación de los convenios internacionales del trabajo en materia de libertad sindical, que ha ratificado libremente y que deben ser respetados por todas las autoridades estatales, inclusive las judiciales.
• El Comité recuerda al Gobierno que le incumbe velar por la aplicación de los convenios internacionales sobre la libertad sindical libremente ratificados, cuyo respeto se impone a todas las autoridades del Estado, y que la inviolabilidad de los locales sindicales constituye una de las libertades civiles esenciales para el ejercicio de los derechos sindicales. El Comité confía en que el Gobierno velará particularmente por el cabal respeto de esos principios en el futuro.
• El Comité desea recalcar a este respecto que cuando un Estado decide ser Miembro de la Organización acepta los principios fundamentales definidos en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia, incluidos los relativos a la libertad sindical. Por ello se espera que todos los Estados Miembros de la OIT cumplan esos principios expresados y desarrollados en los convenios fundamentales sobre libertad sindical y negociación colectiva; esta obligación también se aplica, según el Comité, a las embajadas, los consulados y demás oficinas, al formar éstos parte integrante de la administración pública.
• En virtud del artículo 19, párrafo 8 de la Constitución de la OIT, en ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las previstas en el convenio o la recomendación.
• Los derechos sindicales, al igual que los demás derechos humanos fundamentales, deben respetarse cualquiera que sea el nivel de desarrollo del país concernido.
• El Comité se ha referido a la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social, adoptada por el Consejo de Administración de la OIT en noviembre de 1977, que establece que (párrafo 46 de la Declaración, enmendada en Noviembre de 2000): «Cuando los gobiernos de los países de acogida ofrezcan incentivos especiales para atraer la inversión extranjera, estos incentivos no deberían incluir ninguna limitación a la libertad sindical de los trabajadores ni al derecho de sindicación y de negociación colectiva».
• Un Estado no puede utilizar el argumento de que otros compromisos o acuerdos puedan justificar la no aplicación de convenios de la OIT ratificados.
• El nivel de protección del ejercicio de los derechos sindicales que se deriva de las disposiciones y principios de los Convenios núms. 87 y 98 constituye un mínimo al que pueden añadirse y es deseable que se añadan otras garantías suplementarias derivadas del sistema constitucional y legal de un país dado, de la tradición en materia de relaciones profesionales, de la acción sindical o de la negociación entre los interesados.
• Ante quejas presentadas contra un gobierno por violación de los derechos sindicales, el Comité recordó que un gobierno que le sucede en el mismo Estado no puede, por el solo hecho de ese cambio, escapar a la responsabilidad contraída por los hechos sobrevenidos bajo un gobierno precedente.

El nuevo gobierno es, en todo caso, responsable de todas las consecuencias que pudieran tener dichos acontecimientos. Cuando en un país cambia el régimen de gobierno, el nuevo debería tomar todas las disposiciones necesarias para paliar los efectos que podrían seguir ejerciendo desde su acceso al poder los hechos respecto de los cuales se ha presentado una queja, aunque se hayan producido bajo el régimen anterior.

Obligaciones de los gobiernos en el marco del procedimiento ante el Comité de Libertad Sindical

• El Comité está convencido de que, si bien este procedimiento protege a los gobiernos contra las acusaciones infundadas, éstos deberán reconocer a su vez la importancia que tiene presentar con vistas a un examen objetivo, respuestas detalladas/precisas/exactas sobre el fondo de los hechos alegados.
• En todos los casos que se le han sometido desde su creación ha considerado que las respuestas de los gobiernos contra los que se presentan quejas no deberían limitarse a observaciones de carácter general.
• Aunque no se haya fijado ningún plazo de prescripción para el examen de las quejas, sería muy difícil si no imposible, que un gobierno respondiera de manera detallada en relación con acontecimientos que remontan a un pasado lejano.
• Cuando un caso es catalogado como provisional, ello se debe a que el Comité necesita ciertas informaciones del Gobierno o de los querellantes respecto de algunos de los aspectos del caso para poder pronunciarse sobre el fondo en cuanto a estos aspectos.

Sin embargo, entre todas las cuestiones del caso, pueden haber algunas sobre las que no se requiera mayor información, lo que permite al Comité expedirse sobre el fondo respecto de éstas. Dichas recomendaciones ya pueden ser cumplidas por el Gobierno.

Funciones de las organizaciones de trabajadores y de empleadores

• Es indispensable el desarrollo de organizaciones libres e independientes y la negociación con el conjunto de los integrantes del entramado social para que un gobierno pueda afrontar los problemas económicos y sociales, y resolverlos de la mejor manera en interés de los trabajadores y de la nación.
• La misión fundamental de los sindicatos debería consistir en asegurar el desarrollo del bienestar económico y social de todos los trabajadores.
• Los intereses profesionales y económicos que los trabajadores y sus organizaciones defienden abarcan no sólo la obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que engloban también la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política económica y social a los problemas que se plantean en la empresa y que interesan directamente a los trabajadores.
• No cabe limitar estrictamente la acción de las organizaciones sindicales a la sola esfera profesional. En efecto, la elección de una política general, particularmente en el terreno económico, acarrea consecuencias que repercuten sobre la situación de los asalariados (remuneración, vacaciones, condiciones de trabajo, marcha de la empresa, etc.).
• En el ejercicio de los derechos de libertad sindical los trabajadores y sus organizaciones deberían respetar el derecho del país, que a su vez debería respetar los principios de la libertad sindical.

Estas son las armas para una relación armónica entre empleadores y trabajadores donde no caben contradicciones, claudicaciones, desviaciones ni retrocesos.